導言:20世紀90年代,西方各國逐步開展數字政府治理。在此過程中,這些國家的政府能力得到很大提升。與這些國家相比,單就廈門市而言,數字政府治理進程起步稍晚,且治理水平稍低于一些國家。從已有研究成果來看,諸多學者對一些西方國家的數字政府治理經驗進行了介紹,某些研究者探究了廈門市數字政府治理現狀及技術等,這些研究成果存在兩方面不足:廈門市數字政府治理的現有研究成果絕大部分只關注治理技術,未對這一治理過程中出現的問題及推進這一治理的途徑等展開深入研究;極少有學者對西方數字政府治理經驗應用于廈門面臨的困難及破解途徑展開分析。習近平總書記在中共十九大報告中提出要建設數字中國、智慧社會。數字政府治理進程的推進是建設數字中國、智慧社會的重要舉措,廈門市在推進數字政府治理的進程中,可結合自身實際,探究西方數字政府治理經驗應用于廈門面臨的困難及破解途徑。

  一、西方國家數字政府治理的主要經驗

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  1.完備的管理體制。

  西方發達國家在數字政府治理進程中均建立了完備的管理體制。這些國家的各政府機構在這種管理體制中有序運行,有效地執行中央政府制定的關于推進數字政府治理進程的計劃,在量變的基礎上實現了質變??杉甌傅墓芾硤逯剖俏鞣椒⒋錒矣行平終衛斫痰謀乇柑跫?,美國在此方面的管理體制可作為代表。

  美國數字政府治理進程的最高領導是總統,在總統的領導下,美國構建了完備的推進數字政府治理的管理體制,其主要的組成機構和人員為:(1)美國總統管理委員會。該委員會主要負責數字政府治理過程中的宏觀協調,包括相關計劃(或規劃)的研究和實施等。(2)總統行政辦公室。數字政府治理進程的推進主要由行政管理和預算辦公室負責,該辦公室主任從總統處獲得授權,指導其下屬推進數字政府治理進程,并及時向總統報告進展情況,該辦公室有一個直接對主任負責的,負責數字政府治理日常事務的副主任。(3)任職于各級別行政機構的首席財務官、首席信息官、采購總監和人力資源委員會。首席財務官主要負責與數字政府治理相關的財務管理,如資金的匯集、運用及監管;首席信息官主要負責其所屬機構的數字政府治理;采購總監主要負責推進數字政府治理過程中采購方面的管理和監督;人力資源委員會主要負責數字政府治理人才的培養、引入、使用和管理等。

  2.完備的績效評估機制。

  自2000年開始,美國布朗大學公共政策研究中心主任韋斯特所領導的研究團隊每年均對大量國家和地區的政府網站展開績效評估;美國埃森哲咨詢公司于2002年和2003年對22個國家的政府網站展開績效評估;2003年12月,美國新澤西州立大學紐瓦克分校電子政府研究所與多個單位聯合發布對84座大城市(分布于82個國家)政府門戶網站的測評報告。美國于2002年由聯邦管理和預算辦公室(OMB)成立聯邦事業架構管理辦公室(FEA—PMO)?!傲鈁醞冀餃瞬棵諾氖導橐牘膊棵?對聯邦政府的業務流程進行重組,并對信息技術進行深層次的定義和規劃,實現組織結構橫向和縱向新的交流和整合,以改善政府長期以來高投入、低產出、重復建設嚴重的現象?!?/p>

  (二)電子政府網絡建設法制化

  美國聯邦政府及地方政府在數字政府治理過程中制訂了大量法律法規以保障這一治理進程有法可依。1986年,美國政府頒布《計算機反欺詐與濫用法》,這一舉措可以視為美國數字政府治理進程的先聲;1987年,美國又頒布《計算機安全法》(1988年開始實施),這一法律旨在強化聯邦政府計算機系統的安全性。1995年5月,美國國會通過了《紙張作業消減法》。1996年,美國在啟動了“重塑政府”計劃后,制定了四部法律以保障電子政府網絡建設的順利推進,這四部法律分別是:《聯邦征購改革法案》《電信法案》《信息技術管理改革法案》和《電子信息自由法修正案》。

  其后,美國于1998年又制訂了四部此方面的法律:《數字著作權法》《因特網稅務自由法案》《電子簽名法案》和《政府紙質文書消除法》。2000年,美國頒布了《政府信息安全改革法》。該法的一大亮點是:依照這一法律的規定,各政府部門必須評估自身電子信息系統存在的風險,并將評估結果向美國管理和預算辦公室(OMB)報告。2002年12月,美國頒布《電子政府法》,這一法律的頒布標志著美國的數字政府治理水平達到一個新高度。2003年,美國聯邦政府頒布了《反垃圾郵件法》和《自愿適用聯邦政府對關鍵基礎設施信息處理的標準規范促進法》。美國管理和預算辦公室(OMB)于2003年4月公布了《美國電子政府戰略》。此戰略將網絡空間安全度作為衡量電子政府建設水平的重要衡量指標,要求聯邦政府各部門及各地方政府提高對網絡空間安全的關注度。除此之外,美國政府于2005年2月制定《對聯邦信息設備的推薦安全控制》。通過制定這一系列法律,美國構建了較為完備的、關于數字政府治理的法律體系,保障了數字政府治理進程的順利推進。

  (三)以漸進戰略推進數字政府治理進程

  這一方面的經驗以日本經驗為代表。日本政府于2000年提出“e-Japan戰略”,總目標是借助這一戰略提升日本整體ICT的基礎建設。2004年3月,日本開始倡導“u-Japan”構想。此舉標志著其電子政府網絡構建進程進入一個新的階段,即從E戰略轉向U戰略。日本政府希望通過U戰略將日本構建成為泛化政府,即政府能夠在任何時間(anytime)、任何地點(anywhere)、就任何事務(anything)向任何人(anyone)提供公共服務。其后,日本政府于2006年1月發布“新IT改革戰略”,試圖借助這一戰略進一步推動日本的信息化建設。電子政府作為這一戰略的重要組成部分,明確了相應目標,提出了評估指標并制定了具體的發展對策。2009年7月6日,日本政府制定了“iJapan戰略2015年”,“i”包含“inclusion”(包容)和“innovation”(創新)兩層意思,前者是指“信息通信技術要象陽光、水和空氣那樣融入到經濟社會發展的方方面面”;后者指“創新”?!癷-Japan戰略2015年”計劃的主要內容是要重點推進三大領域———電子政府領域、醫療健康領域和教育人才領域的電子化進程。

  (四)數字政府信息資源整合

  2002年6月,英國的知識管理系統構建完成,政府網絡的訪問者可以通過這一管理系統檢索、查閱政府信息;政府的不同部門可以通過知識網絡系統為實現自身目標創造條件,進行信息共享,加快協同運作進程;高層政府可以通過知識網絡對下屬部門的協同運作進行管理。這意味著英國的數字政府治理取得一系列成果。

  但必須注意到,英國的數字政府治理存在政府網站過度膨脹問題:2003年初,已經有超過3千個網站含有英國政府域名(.gov.uk),公眾進入政府網站查詢所需信息常常得耗費很多時間,致使部分公眾對此怨言頗多。此外,為了購買設備、建立政府網站并加以維護、支付網站管理人員薪水等,英國政府每年需花費140億英鎊。為了解決這些問題,2007年英國政府關閉了951個政府網站中的551個,另有幾百個在重新評估之后大部分也將被關閉,計劃僅保留26個政府網站。此舉使英國政府在其后三年中約節約了900萬英鎊且對政務信息資源進行了整合。

  與整合之前相比,英國民眾無須再把大量時間用于在政府網站中搜索所需的信息;政府能夠通過政府網站有效地收集公眾信息并加以及時處理;英國政府在政府網站的建立、管理和維護等方面的財政開支得到削減,實現了“節流”??杉?,英國政府對政務信息資源加以整合可謂一舉多得。

  (五)縮小數字鴻溝,采用良好運營模式

  1.縮小數字鴻溝。

  澳大利亞大部分人口(80%)是城市居民,少部分人口(20%)則居住于偏遠地區,其不同地區之間及不同群體之間在信息技術的應用、信息資源的擁有、電子公共服務的享受等方面存在極大差距(即數字鴻溝)。為了有效地縮小數字鴻溝,澳大利亞聯邦政府采取了一系列措施:重視基礎設施建設,提高互聯網普及率、尤其是偏遠地區網絡覆蓋率;向特殊群體提供所需的特殊信息服務;通過競爭機制有效降低用戶的上網成本。這些舉措的實施有效地縮減了澳大利亞不同地區、不同群體之間存在的數字鴻溝。

  2.采用良好運營模式。

  美國的數字政府治理進程起步于20世紀90年代初,時值克林頓總統開展“重塑政府運動”。這一運動的開展勢必對數字政府治理產生不可忽視的影響,其中備受關注的是民營化過程中常采用的舉措———外包,被引入數字政府治理過程中。如為了獲得專業化的服務,美國政府將信息技術任務外包,將信息技術的供給(如:桌面系統的設置)交由專業的信息技術公司負責。這些公司借助優秀的人力資源和雄厚的資金在規定時間內向政府部門提供優質的信息技術服務,政府部門的工作人員在此基礎上主要負責信息收集和分析等工作。這一舉措使政府部門能夠花費較少的資金獲得優質的信息技術服務,削減了行政成本且避免了行政機構膨脹,有效地保證了政府部門高效運行。

  二、廈門數字政府治理過程中借鑒西方經驗面臨的困難

 ?。ㄒ唬┕芾硤逯?、績效評估機制不完備

  1.管理體制方面。

  與一些西方國家相比,廈門市的數字政府治理進程起步稍晚,從建設之初就在某些方面呈現出“追趕西方”的跡象,且某些區、鎮政府只是刻板地依照上級的指示開展數字政府治理,這些機構在展開這一進程之前并未在政府內部對各部門進行有效整合,致使出現諸多問題:條塊結構的存在致使一些政府機構獨占大量信息,這些信息成為少數機構或個人的尋租資本,實現這些信息的共享會削減這些政府機構或個人的經濟利益;各機構根據自身需求確定網絡建設標準,阻滯了數據的流通和共享;主管電子政務建設的政府部門的權威不足,下達的命令常常被下級部門拖延執行甚至置之不理。

  2.績效評估機制方面。

  廈門市目前開展的政務網站績效評估實踐主要發揮引導作用,管理作用或管理功能明顯較弱。此外,廈門市的政務網站績效評估與西方發達國家的政務網站績效評估依然存在一定差距。從美國的具體舉措來看,美國政府將公眾充分納入到政務網站績效評估中,且十分重視政府是否通過政務網站關注弱勢群體,以及公益部門、私營部門和公民個體等參與數字政府治理的情況。而廈門市在這兩方面的水平目前還不夠高。

  (二)電子政府網絡建設法制化進程較緩慢

  通常情況下,政府推行某一項決策時必定有一定的文件或法律法規作為依托。短期的政策通常以文件作為依托,長期、宏觀的政策則通常以法律法規作為依托。西方國家推進數字政府治理進程時均制定一系列與之相關的法律法規以保障這一進程的順利推進,我國推進數字政府治理進程時也制定了一些相關的法律法規,如《國家電子政務網絡技術和運行管理規范》。但法律法規的制定進程與西方國家相比稍顯緩慢,且尚未構建起完備的法律體系,廈門市推進數字政府治理時也存在這些問題,主要是:立法明顯滯后,立法對于數字政府信息安全的?;ご嬖詡浣有暈侍?;相關立法分散,相關法規尚未形成統一體系;立法過于概括,缺乏可操作性;立法對新情況缺乏適應能力等。

  (三)以漸進戰略推進廈門數字政府治理進程面臨的困難

  從宏觀上來看,21世紀初至今,我國以漸進戰略推進數字政府治理進程:在學術研究領域,從E戰略轉向U戰略可以追溯到2004年的WWRF2004北京會議,在此次會議上,某些專家提出移動泛在業務環境(MUSE)的概念;在現實操作領域,由E戰略轉向U戰略的節點是2006年的中國國際消費電子博覽會(SINOCES)。

  廈門市的數字政府治理進程也明顯受到這種戰略演進的影響:21世紀初,廈門市在數字政府治理進程中采用E戰略,并在這一戰略取得明顯成效之后由E戰略轉向U戰略,重要標志是:2008年8月,中國首個“TD無線城市”在廈門開通。由此可見,以漸進戰略推進廈門數字政府治理進程是可行的,但必須注意的是:廈門市推進數字政府治理進程時如果在同一時段僅采用一種戰略,可能將面臨諸多困難。

  原因主要是:整體而言,廈門市核心城區的經濟和社會發展水平較高,數字政府治理水平也較高,私營部門及公眾等參與數字政府治理進程的積極性較高;偏遠地區(如同安區西部)的經濟和社會發展水平相對較低,數字政府治理水平也較低,私營部門及公眾等參與數字政府治理進程的積極性較低。如果在這些數字政府治理水平差異較大的地區實施同一種數字政府治理戰略,必然引致諸多問題。

  (四)未能有效進行信息資源整合

  據政府網站評估結果來看,廈門市的數字政府治理水平較高,各級政府均構建了電子政府網站,這些網站總數較大,但在電子政務網絡的構建中呈現出一些問題,如:同一個政府下屬的各機構之間公布相關數據時因為事先未加以協調而出現數據重復公布現象;上一級政府已經公布的數據常常在下級政府的網站中能夠找到;同一層級政府的網絡之間沒有相互鏈接,公眾或公務員搜索所需信息時須耗費大量時間。

  (五)縮小數字鴻溝、采用良好運營模式面臨的困難

  盡管廈門市的城市化水平較高,但依然有大量人口是農村居民,縮小數字鴻溝需要向這部分群體提供更好的電子公共服務并借助數字政府治理網絡實現良好的政社互動,其難度可想而知。與核心城區相比,廈門市的“邊緣”地區人口密度較小,在這些地區強化數字政府治理硬件設施的成本高昂、難度較大。廈門市這些偏遠地區公眾的受教育水平存在不可忽視的差距,受過高等教育的群體只是總人口中的一個部分(盡管這部分人口的總數并不?。?,一部分人口僅僅受過九年義務教育(甚至沒有讀完),即使政府采取有效措施提高了數字政府治理網絡覆蓋率,這部分受教育水平較低的公眾也不具備通過這些網絡參與數字政府治理的能力。

  受“新公共管理運動”的影響,在數字政府治理過程中將某些項目外包成為諸多西方國家政府普遍采取的做法且取得較好成效。我國開展數字政府治理的過程中也在一定程度上采用了這一做法,如北京工商局的20多項電子政務服務全部委托北京紅盾315信息服務有限公司提供,這些舉措取得了較佳效果。類似舉措也出現在廈門市開展數字政府治理的過程中,但也面臨一些困難,如:數字政府治理過程中一些政府工作人員不愿意將某些項目“外包”給公益部門、私營部門或公民;愿意參與數字政府治理項目“外包”的私營部門數量較少。

  三、廈門市數字政府治理借鑒西方經驗的路徑

 ?。ㄒ唬┕菇ㄍ甌腹芾硤逯?、績效評估機制

  以美國為代表的西方國家在數字政府治理進程中建立了完備管理體制,廈門市可在結合自身實際情況的前提下借鑒此方面的經驗。如:構建具有統一協調功能的組織架構,將涉及數字政府治理的諸多部門囊括其中,在其中構建績效參考模型、業務參考模型、服務構建參考模型、數據參考模型和技術參考模型等,使各政府部門能夠共享由信息技術投資帶來的紅利,提高不同政府部門之間信息網絡互通、信息資源共享的效率,為避免重復建設和出現信息孤島創造條件,并有效監管下級執行上級命令的情況,有效地提高主管數字政府治理的政府機構的權威。

  廈門市一些地方的數字政府治理績效評估機制尚處于起步階段,這一領域的立法也處于理論研究階段,除此之外,廈門市不同地方在此方面的情況差異較大。故切不可直接照搬西方經驗,也不可在不同地方完全采用同一種舉措,必須加快建立內部評估制度,逐步制定和完善相關法律法規,使評估納入法制化、規范化的體系;因地制宜地采取不同舉措逐步構建完備的績效評估機制,助推數字政府治理水平的提升。

  (二)電子政府網絡建設法制化

  西方國家推進電子政府網絡建設法制化的經驗值得廈門借鑒,對廈門市而言:首先,共識的形成是目標得以實現的重要前提,因此必須助推廈門市各相關部門形成共識:“構建完備的法律體系對推進廈門市電子政府網絡建設進程及數字政府治理進程十分重要”,并為這些進程的有效推進創造條件。其次,有必要加快相關立法的進程,強化立法?;な終畔踩鬧苯有?;提升相關立法的集中性,助推相關法規形成統一體系,并增強立法的詳細性和可操作性;及時修改相關法律法規以不斷適應新情況、解決新問題。再次,增強西方國家電子政府網絡建設法制化經驗在廈門數字政府治理過程中的適用性還應該注意:借鑒西方國家此方面經驗之前必須先熟悉這些法律;完善法律體系的過程中需要處理好信息安全與信息公開、公民基本權益?;さ墓叵?。

  (三)以漸進戰略推進數字政府治理進程

  1.充分了解本市不同地方當前數字政府治理狀況及開展數字政府治理能夠調動的人力、物力、財力(即是否有充足的資源支持)。如果數字政府治理水平較低,那么切不可直接采用高等級戰略推進數字政府治理進程。

  2.政府部門應重視移動政務技術實施及運行的成本問題,衡量采用這種先進技術的成本是否高昂,如果成本十分高昂,有必要先考慮如何獲得足備的財力支撐。

  3.充分了解數字政府治理不同戰略的內涵并采取因地制宜策略,拓寬電子政務網絡覆蓋的范圍,盡力向治理客體提供全方位的公共服務,強化政社互動效能。

  4.提高公益部門、私營部門及公眾參與“以漸進戰略推進數字政府治理進程”的積極性。數字政府治理的開展是為了更便捷地開展政務活動、為治理客體提供電子公共服務。如果這一過程沒有其他治理主體的參與及支持,其進程勢必阻力重重。具體舉措如:通過網絡宣傳、新聞媒體宣傳以及借助居委會的宣傳欄等傳統方式進行宣傳;發揮社會精英及公共意見領袖的作用,提高各治理主體的積極性;通過資助相關研究者、增加這方面的科研項目等方式加強對這一領域的研究。

  (四)實現數字政府信息資源整合

  需要有充分的人力、物力、財力對數字政府信息資源整合加以支持,尤其是領導者必須支持這一整合;在借鑒經驗之前需要對其加以透徹了解,尤其應了解其在整合過程中遇到的困難及處理方法;對西方國家這一領域的經驗絕不能直接生搬硬套或搞“一刀切”,而應根據各地方政府的具體情況加以靈活借鑒;借鑒過程中可采取“試點—推廣”的方法逐步推進整合進程;整合取得成效之后,必須采取有效措施保障整合的持續性,嚴防再次出現網絡重復建設、信息重復公布等現象。

  (五)縮小數字鴻溝、采用良好運營模式

  1.重視基礎設施建設,提高互聯網普及率(尤其是偏遠地區網絡覆蓋率),使數字政府治理的絕大部分客體能夠真正從這一治理中獲益,縮小不同治理客體之間的數字鴻溝。2.引入市場競爭機制,降低用戶上網成本,使低收入群體能夠以較低成本(甚至零成本)享受到數字政府治理提供的服務,縮小因收入差距引致的數字鴻溝。3.面向特殊群體提供專門信息服務。廈門市存在一些特殊群體,為了真正提升數字政府治理水平,必須為這部分群體提供所需的專門信息服務,此舉需要投入較大的人力、財力、物力,所以實施這一舉措之前必須尋獲足備的資金支持(無論這一資金支持源于數字政府治理過程中的哪一個或哪幾個主體)。

  數字政府治理過程中,政府單一的力量是極其有限的,如果政府運用外包方式助推數字政府治理進程,可以大幅度削減數字政府治理成本、減輕政府負擔、增強政府運作活力、提高數字政府治理效能。因此,西方國家數字政府治理過程中所采用的外包方式值得借鑒。廈門市借鑒這一經驗的過程中需注意:數字政府治理應該在黨的領導下開展,且數字公共服務的供給以政府部門和公益部門供給為主,外包應該是一種輔助形式;數字政府治理過程中,不同區政府和鎮政府在多大程度上采用外包形式,需視具體情況而定,切不可出現“一刀切”現象;從內部業務和外部業務的角度來看,廈門市可以采取“內部業務以自主建設為主、外部業務以外包為主”這一方式,以有效避免信息安全領域出現的問題。

  四、結語

  廈門市數字政府治理進程的推進,有助于強化廈門市服務型政府能力的建設,是構建數字廈門的重要舉措。西方國家在數字政府治理過程中已經取得諸多有價值的經驗,借鑒西方經驗有助于廈門市數字政府治理水平的提升。在借鑒這些經驗之前,廈門市有必要通過調研等方式準確了解各部門及各地數字政府治理現狀。在此基礎上,在不同部門、不同地方合理地借鑒適用于這些部門和地方的經驗,待這些經驗在這些部門和地方的應用取得成效之后,再逐漸加以推廣。當然,僅僅依靠這幾點是否足以保證成功地借鑒西方經驗仍值得探討,在借鑒中還應該注意哪些問題、采取哪些舉措值得學界展開進一步研究。

責任編輯:qiuhui