2012年10月,由北京市經信委牽頭、北京市各政務部門共同參與的北京市政府數據資源網(www.bjdata.gov.cn)開始試運行。該網站致力于提供北京政務部門可開放的各類數據的下載與服務,為企業和個人開展政務信息資源的社會化開發利用提供數據支撐,推動信息增值服務業的發展以及相關數據分析與研究工作的開展。為了激發政務數據資源的社會化開發利用,網站面向社會團體及個人征集基于網站數據的APP應用程序。另外,為滿足二次開發用戶對地理信息在線服務的開發與應用,網站還提供了大量的地圖API和搜索API,用戶可以根據自己的需求創建自己的地圖應用程序。

截至目前,該網站公布的數據涵蓋旅游、教育、交通、醫療等各個門類,已開發的APP應用有“居友”“E上學”“農民樂”“交通英雄”等,這無疑是當前大數據時代數據惠民的一項重要探索和嘗試。它首先意味著政府開放數據的規模變化,同時意味著政府數據接口方式的變化,可直接支持專業技術人員創建新的應用,成為隨時調用的生產資料和創新資源。更重要的是,它向我們展示了公共價值不再僅僅由政府來提供,還可以通過公共部門、私人部門、公民社會組織或公民之間的任意結合來提供。無處不在的信息技術、公民數字讀寫能力及其在線參與的潛在意愿,有效地促成了協作。將外部利益相關者納入公共價值的創造過程,可促進公共部門的創新并提升這一過程的產出。政府通過為公民社會和企業提供參與開放政府的機會,從而利用其最有價值的資源即公民。

公共物品理論告訴我們,生產大范圍的公共物品比生產小范圍的公共物品要困難得多。用米爾頓·弗里德曼的話說,在某種程度上,公共物品必須借助各種多樣的社會機制才有可能實現大范圍的提供(米爾頓·弗里德曼,2013)。協作創造公共價值始于決策,但落腳點在于實現包括所有利益相關者在內的有效決策。公共行政領域協作和創新的新的范式需要學習、理解和接受特定的在線行為?;チ淠苤С趾凸睦幸嬗諫緇嶧蟶縝墓嫘形?,但僅僅提供在線環境并不能自動導致奉獻、參與和協作,成員必須投身于參與和協作。網絡很容易促成人們以新的形式在一起工作?;チ沒Р喚鱸畝聊諶?,還想利用并控制內容。在線交流的一些特征如多媒體、交互、同步、超文本等,鼓勵參與者從事新的行為。協作基于個體加入松散的志愿組織并利用技術分享結果,能夠影響工作場所、社區、國家民主和經濟,還能給社會帶來諸多益處,比如政府變得更加透明、更負責任。隨著企業、政府和公共行政內部流程的改進以及用戶學習和接受新的行為規則,協作將進一步提升。僅僅提供平臺已遠遠不夠,還需要確保用戶具備豐富的在線經驗、在線關系和在線互動。協作將需要某種管理形式以幫助引導和支持用戶應對此類活動的復雜性。

開放政府概念尋求在政府過程中包含社會,以增加效益、效率和公民滿意度(埃德蒙·費爾普斯,2014)。無處不在的信息通信技術(ICT)、公民數字讀寫能力及其在線參與的意愿,能夠有效促成協作生產。協作并不必然要求大眾參與,但這一過程需要專家以及那些愿意分享觀點和知識的人們介入其中。最成功的協作系統,譬如維基百科,基于少數用戶高質量的貢獻。在協作創造價值過程中,公共行政部門必須提供必要的投入和信息,并鼓勵公民參與,北京政務資源信息網的運行驗證了這一點。

隨著政府變得日益透明、更具參與性和協作性,公民也將擁有更多權利,從而在與政府更緊密的互動中承擔更多的責任。為了提供協作活動的公共空間,公共行政部門需要評估何種協作模式是達成目標所必需的。協作創造價值的目標并非協作本身,而是包括所有利益相關者在內的有效決策。公民參與方面最成功的項目往往圍繞地區事務,因為公民是他們自己當地環境和事務方面的專家。公共行政部門必須將公民和企業視為平等的利益相關者。如果政府為公民社會、企業和公共行政部門創造參與開放政府的機會,那么政府就可以利用其所擁有的最有價值的資源即公民。所有的利益相關者需要適應社會和技術的變革以實現更好的協作。企業早已利用顧客的投入來提高他們的產品,所以政府也要如此,以便提高公民滿意度。

公共行政的開放協作系統需要鼓勵利益相關者和公民更多地參與以獲得更好的解決方案和結果。世界各國政府已認識到公民參與對于創新以及實現更好治理和規制的重要性?;チ溝謎鼓芄恢亟ㄓ牘竦幕ザ?,政府必須具備組織、協調和控制復雜政策領域的能力,同時在平臺提供數據庫以鼓勵與公民、機構及企業間的溝通。這意味著政府要認識到以新的方式分享知識、經驗和資源的重要性和必要性。在政府2.0時代,公共價值將通過公共部門、私人部門、社區組織或公民之間的協作來提供,在這一情境下,制度和公共層面的政策將在法律框架內充分利用大規模協作的力量。這種大規模協作將帶來建立一整套框架的挑戰,我們有理由相信這一框架將在很大程度上界定新的治理體系。

開放數據具有再生、復興和更新公共服務的潛力,公共服務變革可以通過與驅動開源技術發展同樣的過程得以實現。巧妙處理計算機代碼開源軟件的方法與公共服務的民主化是并行的,因為后者提供了加強積極參與和聯合生產的機會。這些方法和技術為更加民主和參與式的公共服務形式提供了潛力,也為個性化公共服務的自動化生產提供了潛力。事實上,借助軟件聯合生產的思想貫穿了數字公共服務旗下的一系列項目,其之所以重要,在于確認了新技術承諾(更有效的服務、更多的企業機會和連接參與的民主可能性),對公共服務治理新形式的需要,以及人們廣泛直接參與解決方案,特別是通過扁平網絡的需要(JordiNin,2012)。

早在2013年,英國中介機構NESTA就描繪了一種在不久的將來公共部門的場景,彼時的公共部門由數字公共服務構成,嵌入在新型計算能力中。在數字治理背景下,這將涉及利用講授算法、循環反饋模型和分析軟件,基于大數據源可預測公民行為從而確定合適的公共服務。在這些未來的可能性中,一種新型的智慧公共服務正在形成,數據分析方法被用于追蹤和分類由公民產生的數據,以預測其未來生活并實現個性化服務。

已有大量研究描述各種數據庫技術和數據源如何配置在公共服務當中,包括大量的連接數據庫和電子管理信息系統,這些研究向我們展示了特定的軟件工具如何設計成為數據驅動的決策,將多個數據庫集中的數據連接起來,以識別個體并使之成為個性化治理的潛在對象或目標。此類軟件系統或算法機器并不僅僅執行一項政策或程序,而是能產生出治理主體和干預模式。這種關于治理的數據庫思維或數據庫政府試圖通過公共服務的個性化對“人們是什么”以及“他們可能成為什么”進行干預。

當前歐美國家推進的基于算法的治理技術能夠積極主動地重新想象和重構公民,并賦予公民新的能力、競爭力和行為模式。這些機構想像中的公民作為個性化公共服務的參與型的聯合生產者,是可被塑造、賦權和激活的。他們在參與過程中的數據,能夠在一個持續的反饋回路中收集和計算,通過預測算法進一步實現未來服務的自動化和針對性。最終,公民激活類似于新的基于算法的身份識別,也就是通過數學算法對匿名者進行分類的一種識別形式。這種身份識別不是由實際行為構成的,而是由可量化的數據輸入和輸出建構的。從這一意義上講,公共服務中數據庫驅動的治理及其算法形式不僅僅是對個體進行識別和分類,而且能夠動態地構建未來的個體類型。所謂互動的公民,不只是新型個性化公共服務的接受者,而且與此類服務在算法上相互交織,實現數據的自動收集、分析和預測,進而實現未來服務供給的預測、自動化和個性化。公民行為成為個性化公共服務的目標以及部分地由數據庫軟件的計算力所決定的決策。

基于未來互聯網的協作治理包括了互聯網演進、透明和多渠道的服務提供、降低云基礎設施成本、優化人機界面以及物聯網時代的無縫交互。傳統服務已被電子化,服務正在從物理世界向數字世界遷移,可接入任何設備。與公共服務中信息通信技術發展的主要趨勢相一致,公共部門認識到有必要轉向更貼近人們日常生活的服務,使用創新工具接觸民眾,并在組織內部以及組織間分享信息和知識,政府正在變成可靠數據的日常供應者。與此同時,普通民眾和公務員作為用戶在服務提供的決策中將扮演重要角色。

(作者系華東師范大學公共管理學院副教授)

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